„Sosem adjuk meg önként magunkat” – beszélgetés Paczolay Péterrel

2018. október 15. 09:28

Paczolay Péter szerint a Velencei Bizottságnak hangsúlyosan ügyelnie kell arra, hogy jogi elvek, ne pedig politikai szempontok mentén működjön. Strasbourgban is vannak nemzeti szempontokat figyelembe vevő bírák, de a markáns jogvédő háttérrel érkezők hajlamosak föderalista álláspontot felvenni. Az Alkotmánybíróság volt elnökével, a Velencei Bizottság tiszteletbeli elnökével, az Emberi Jogok Európai Bíróságának magyar bírájával Orbán Balázs rovatvezető, a Miniszterelnökség parlamenti és stratégiai államtitkára folytatja megkezdett sorozatát, amelyben a Precedensen beszélget jogászokkal kötetlenül jogról, politikáról, közéletről.

Orbán Balázs:  Azt lehet mondani, hogy egy kis diplomáciai kitérő után csöbörből vödörbe kerültél, hiszen a magyar Alkotmánybíróság után következett Strasbourg és az Emberi Jogok Európai Bírósága. Ha most kimondottan szociológiai értelemben nézzük a két testületet, a magyar Alkotmánybíróságot és az Emberi Jogok Európai Bíróságát, akkor milyen különbségeket és hasonlóságokat vélsz felfedezni a két szervezet működésében?

Paczolay Péter: Abban a hitben érkeztem Strasbourgba, hogy az Alkotmánybíróságon eltöltött évtizedek után én már nem sok újat fogok tapasztalni. Magyarországon végigjártam a hivatali ranglétrát. Dolgoztam már az apparátusban, voltam bíró és elnök is. Bő egy év után azonban rájöttem, hogy a hasonlóságok ellenére rendkívül nagy különbségek is vannak a két szervezet között. Az egyik az a történelmi és intézményi háttér alapvető különbözősége. A magyarországi Alkotmánybíróságot mi raktuk össze 1989–90-ben. Az Alkotmánybíróság egyáltalán nem amatőr szervezet, hanem egy kisméretű és rendkívül hatékony apparátus. Nyilván nem is lehet összehasonlítani mondjuk egy óriási minisztériummal vagy egy olyan hatalmas bírósággal, mint a strasbourgi Emberi Jogok Európai Bírósága. Strasbourgot azonban legelőször is történetileg kell megérteni. Kontextusba kell helyezni a hatáskörök kialakulását és az apparátus felépítését. Ez egy olyan bíróság volt, amelyet 1959-ben hoztak létre, borzasztó nagy ellenállás mellett. Fontos megjegyezni, hogy a viszontagságok és a korai ellenérzések ellenére 1960 és 1998 között 870 ítéletet hozott az Emberi Jogi Bíróság. 1998-ban azonban lezajlott egy paradigmaváltás.

Az új szabályozás a Bírósághoz való egyéni hozzáférést közvetlenül tette lehetővé.

Állandó bíróságot állítottak fel. A jogász apparátus tagjai a mai napig nem tudtak hozzászokni ahhoz, hogy a bírók nap mint nap ott vannak. [nevet]

O. B.: Ez pozitív vagy negatív az ő szempontjukból?

P. P.: Kinek pozitív, kinek negatív. [nevet] Tehát ahogy említettem, teljesen másképp kezdett működni a Bíróság 1998 után. 2000 óta 800–1500 ítélet születik évente(!). Nagyrészt emiatt is változott meg a tagállamok megítélése, az állampolgárok nézete a Bíróságról, illetve maga az eljárás is nagyrészt ezen okok miatt különbözik a régitől. A legnagyobb különbség egy nemzeti alkotmánybíróság és az Emberi Jogi Bíróság között az, hogy 47 különböző nemzet bírójából áll össze a testület. Azt jól tudjuk, hogy még a klasszikus nyugati jogrendszeren belül is mekkora radikális különbségek vannak. Ha ezt kiterjesztjük a volt szovjet tagállamokra, a közép-európai és balkáni országokra, valamint a miniállamokra, egy olyan sokszínű közösséget kapunk, amelynek alkotóelemeit a különböző országokból érkező bírók jelentik. A strasbourgi közösségbe mindenki behozza a sajátos jogi tradícióit, hagyományait, pont ettől olyan izgalmas és pozitív a testület működése.

O. B.: Vannak szakmai blokkok a bírók között? Olyan törésvonalak, amelyeket azonosítani lehet? Például a jogcsaládok mentén, a regionális vagy egyszerűen a jogi háttér alapján van differencia?

P. P.: Igen, ezt lassan ismeri meg az ember. Azt látom, hogy nagyon elmosódottan, de különböző csoportok azért vannak. Például az egyik ilyen csoport – ez a hazai Alkotmánybíróságban is megvolt – a tudományos, professzori háttérrel érkezők, illetve a gyakorló jogászok tömbje. A másik különbség – részben ennek mentén – az elméleti gondolkodók és a szigorúan pozitivisták köre közötti ellentétes elképzelések között van. Hiszen az Emberi Jogok Európai Bírósága elméletileg nem ténybíróság, a tények feltárását elvileg meg kellene hagynunk a nemzeti bíróságoknak. Ennek ellenére egyes bírák hajlamosak megkérdőjelezni a nemzeti bíróságok munkáját, és olyan alapossággal kezdenek neki a tények feltárásának, mintha első fokon tárgyalnánk az adott ügyet. Harmadik ilyen törésvonalnak pedig a filozófiai megközelítések különbözőségét említeném. Ezt kifejtve: sokan vannak azok a bírók, akik emberi jogi, nemzetközi jogi háttérrel érkeznek. Az ő esetükben pedig nem is kérdéses – egyébként nem is tagadják –, hogy a nemzeti szuverenitás helyett a nemzetközi intézményeket, egyezményeket részesítik előnyben.

O. B.: Jakab András azt írja könyvében, hogy Strasbourg az új Vatikán, aminek új papjai is vannak, ezek pedig a bírák. Szerinted is érzékelhető ilyen fundamentalista, kicsit fanatikus, nemzetek feletti bírói gondolat? Én úgy látom, hogy egyre több a konfrontáció  a szupranacionális és a nemzetállami hatáskörök megosztása körül. A felszínen látható összeütközés mögött alapvetően hatásköri konfliktus áll?

P. P.: Őszintén szólva nagyon foglalkoztat ez a kérdés, de úgy érzem, hogy az eltelt idő nem volt elegendő ennek a témakörnek a teljeskörű megválaszolására. A viták során ennyire direkt módon még nem exponálták a kérdést, noha biztos, hogy ott van a levegőben. Volt alkalmam magánbeszélgetést folytatni számos bírával. El kell mondanom, sokan vannak azok is, akik komolyan veszik, hogy a strasbourgi bíróság működésének alapja a szubszidiaritás. Egyrészt azért, mert a helyi bíróságok férnek hozzá leginkább a tényekhez, sokkal jobban ismerik a helyi jogot, másrészt viszont a nemzeti alkotmányoknak elvileg sokkal szélesebb jogvédelmet kellene garantálniuk az állampolgáraik számára, mint az Emberi Jogok Európai Egyezménye.

O. B.: Na jó, de egyik bíróság se szereti, ha ügyek tömegével árasztják el. Emiatt lehet hajlamos Strasbourg is inkább a nemzetállamokra hagyni az ügyek megoldását, miközben azt persze elvárja, hogy az Emberi Jogi Bíróságon kialakult jogértelmezés szellemében működjenek a nemzeti bíróságok is. Úgy tűnik, mintha Strasbourg formai értelemben a szubszidiaritás talaján állna, tartalmilag azonban a saját értelmezési gyakorlatának akar primátust szerezni.

P. P.: Tartalmi értelemben azt szokták mondani, hogy nem vagyunk negyedfokú bíróság. De ez a vita szinte minden ügyben feljön. Valahogy ösztönösen belefolyunk a nemzeti szinten hozott ítéletekbe, és sokszor előfordult már, hogy az első fokon meghozott döntéssel értettünk egyet. Összességében azt látom, hogy megvan bennünk az a fajta hajlam, hogy kijelöljük az utat, hogy egy adott jogot hogyan kell értelmezni. Még annak is oda kell figyelnie, hogy ne lépjen fel a nemzeti bíróságokkal szemben, aki egyébként saját természetéből fakadóan tiszteletben tartja a nemzeti bíróságok hatásköreit.

Persze vannak olyan államok, amelyek hajlamosabbak konfrontálódni. Ilyen például az Egyesült Királyság, Oroszország, de akár az északi államokat is említhetjük.

Az elhíresült koppenhágai nyilatkozat is éppen ennek a jele volt, amely bár végül meglehetősen visszafogott szövegezésű lett, de annak első verziója határozott lépéseket sürgetett a strasbourgi bírósággal szemben. A kritikák kiváltó oka éppen a migráció kérdése volt, hiszen Dánia azt nehezményezte, hogy bár az északi államok mindent megtesznek a migrációs helyzet rendezése érdekében, a Bíróság mégis folyamatos jogsértéseket állapít meg az északi államok esetén is.

O. B.: Egy másik szemszögből megközelítve a kérdést: az eléggé egyértelmű, hogy a tagállami alkotmánybíróságokon nagyjából egálban vannak azok az ügyek, amelyek államszervezeti, hatalommegosztási kérdéseket, és azok, amelyek inkább alapjogi összefüggést érintenek. Nekem az a munkahipotézisem, hogy alapvetően az az egészséges, ha ennek következtében a bíróságon kialakul egy szemléletbeli egyensúly az államszervezeti és az alapjogi megközelítés között. Nem okoz-e az problémát Strasbourgban, hogy az államszervezeti láb teljes mértékben hiányzik? Tehát a bírák csak az alapjogi kérdésekre fókuszálnak. Nem válik emiatt egyoldalúvá az ítélkezési gyakorlat?

P. P.: A bíróknak egy jelentős része tisztában van azzal, hogy az egyes konkrét eseteket, személyes jogok sérülését nem lehet elválasztani attól a kontextustól, amelyben Európa jelenleg értelmezhető. Ez a kontextus pedig a válságok halmozódása: gazdasági válság, migrációs válság, terrorizmus, valamint vannak azok a válságok, amelyekkel szemben az EU mindeddig tehetetlennek bizonyult. Van olyan probléma is, amely a jogállam hagyományos intézményrendszerével kapcsolatos változásokra utal.

O. B.: Említenék még egy számomra érdekes törésvonalat: a nemzetközi bíróságok egymáshoz fűződő viszonya. Ebből a nézőpontból Luxemburg (az Európai Unió Bírósága) és Strasbourg között különös viszony alakult ki. Számomra úgy tűnik, hogy a két bíróság között komoly „iszapbirkózás” zajlik. Talán lehetne ezt szebben is mondani, de ez a kifejezés adja vissza legjobban a két szervezet közötti viták komplexitását. Ez a vita elsősorban hatásköri természetű, arról szól, hogy ki mondja ki a végső szót. Strasbourgi bíróként érzékelhető ez a törésvonal mindennapokban?

P. P.: Én magam is gondolkodtam azon, hogy részt veszek a két bíróság közötti intézményi kapcsolattartásban, hiszen anno magam is jelen voltam a luxemburgi bírák kiválasztási folyamatánál. De végül nem így alakult, a bíróság elnökei és alelnökei felelősek a két bíróság közötti kapcsolatok alakításáért. Amennyire én rálátok a területre, az egyértelmű, hogy folyamatos a dialógus két fél között. Bár én önmagában mindig a bíróságok közötti párbeszéd híve voltam, el kell ismerni, hogy a dialógus kifejezés jelen esetben is a nyilvánosságnak szóló címke, egyfajta eufemizmusa a tényleges harcnak. A meglévő párbeszédi formák ellenére a külvilág is érzékeli azt a tendenciát, hogy elég sok területen alakult ki párhuzamos hatáskör a két bíróság tekintetében. Ez ma már konkrét ügyek mentén is felmerül, ilyen például a migráció vagy a ne bis in idem elve, de minkét bíróság foglalkozik például az egynemű házasság kérdésével is. Ezekben mindkét bíróság saját hatáskörben hoz döntéseket.

Itt szeretném felhívni a figyelmet egyfajta paradoxonra. Korábban valamiféle konszenzus alakult ki abban a tekintetben, hogy az emberi jogok védelmének a sokszorozódása emelni fogja a védelem színvonalát. De én már korábban is kételkedtem ebben, mert szerintem éppen a hatásköri viták miatt „összekuszálódnak az emberi jogok védelmének szálai”. Ezt persze próbáljuk elkerülni. De azzal, hogy eldőlt, hogy az Európai Unió nem csatlakozik az Európa Tanácshoz, egyértelművé vált az is, hogy párhuzamos hatáskörök alakulnak ki a két bíróság között.

O. B.: Ezek után talán provokatív a felvetés, de egyre elterjedtebb vélemény, hogy a két bíróságnak és a két testület bíráinak alapvetően más a karaktere. Luxemburg –  eredetileg nem alapjogi gondolkodásból indult – hajlamosabb azt is mérlegelni, hogy egy-egy bírói döntésnek milyen politikai és gazdasági következményei lehetnek. Ezzel szemben Strasbourg már a kezdetektől fogva alapjogi logika mentén szerveződött meg. Ennek következtében az itteni ítéletek sokkal kevésbé pragmatikusak, mint a Luxemburgi Bíróság ítéletei. A menekültügyi, migrációs döntések kapcsán ez a különbség markánsan látszik. Érzékelhető az, amit mondok, vagy ez a kép csak a politikusok fejében alakult így?

P. P.: A két bíróság között már csak a munkamódszereket tekintve is nagy eltérések vannak. Strasbourgban olyan működési modell alakult ki az évek során, amely eleve szokatlan egy nemzeti bíró számára. Az egyes bírók csak az apparátus előkészítő munkája után találkoznak a konkrét esetekkel, ráadásul egy-egy ügyre vonatkozólag mindig egy új összetételű jogászcsapat szerveződik. Ezzel szemben Luxemburgban egy-egy bírónak bejáratott munkatársi köre van. Ezen túl az Európai Unió Bírósága csak 28 tagállam ügyeivel foglalkozik, és egy egységes és önálló jogrendszert értelmez.

A migráció ügyében a Strasbourgi Bíróság már évtizedekkel korábban kialakított egy esetjogi gyakorlatot, még abból az időből, amikor a fejlett nyugati államokba főleg Kelet-Európa országaiból érkeztek menekültek.

Ezekre a körülményekre a menekültek számára rendkívül kedvező joggyakorlat és rendszer alakult ki. De újabban természetesen felmerült a kérdés, hogy az elmúlt években tapasztalható tömeges bevándorlás mellett fenntartható-e ez a joggyakorlat. A luxemburgi bíróság ezzel szemben még nem alakított ki ilyen menekültügyi gyakorlatot, hiszen a hidegháború idején nem foglalkozott ilyen kérdésekkel. Pont ezért sokkal rugalmasabban is tudja kezelni a kérdést.

O. B.: Akkor szerinted ennek a különbségnek az oka, hogy Luxemburgnak nem egy megcsontosodott dogmatikán kell változtatnia?

P. P.: Ez a szempont már régebb óta nyilvánvalóvá vált számomra. Még alkotmánybíróként feltűnt, hogy a strasbourgi bírók hivatásszerűen és magas színvonalon próbálják követni az esetjogot. Ez azonban néha korlátként jelenik meg, hiszen így mi nem mehetünk a korábbi gyakorlattal szembe. Ezt lehet problémaként is értelmezni, de ez egy adottság.

O. B.: Beszéljünk egy kicsit a Velencei Bizottságról! Ha megengeded, elmesélném egy saját emlékemet. Persze ez politikailag kicsit érzékeny téma, de szükséges ahhoz, hogy egy elvi kérdésről is tudjunk beszélgetni. Én akkor jártam először a Velencei Bizottság ülésén, amikor megkaptam a kinevezésemet. A Velencei Bizottság éppen Stop Soros-törvénycsomagot tárgyalta. Ennek kapcsán volt alkalmam Magyarországon találkozni a Velencei Bizottság raportőreivel, ami egy nagyon kellemes, józan, szakmai beszélgetés volt. Utána mentem csak ki Velencébe, az ülésére. Az a benyomás alakult ki bennem, hogy jót beszélgettünk a raportőrökkel, akikkel politikai beállítottságtól függetlenül meg lehetett találni a közös hangot. Ezek után olvastam az általuk készített jelentéstervezetet, amelyben persze voltak kritikus pontok, olyanok, amikben nem értettünk egyet, de az egy józan, szakmailag megalapozott tervezet volt. Ezek után vettem részt a VB ülésén Velencében, abban a gyönyörű teremben, ahol az ülés közben – de már az ülést megelőzően is – az általam ismert jelentéstervezet teljesen átalakult és egyértelműen politikai jellegű állásfoglalássá vált. Ez igaz volt a jelentés nyelvezetére, fordulataira, a hivatkozásokra, azokra az új összefüggésekre, amelyek az utolsó pillanatban belekerültek. Ezért kénytelenek voltunk eszkalálni a vitát, hiszen jól látszódott, hogy nem a kompromisszumkeresés szándéka vezette a jelentés végső változatának elkészítőit. Én magam – alkotmányjoggal foglalkozóként – azt gondolom, hogy a Velencei Bizottság egy komoly szakmai testület, amelyik nem politikai „agenda" mentén dolgoznak, mint az Európai Parlament. Valahogy nekem mégis úgy tűnt, hogy a Velencei Bizottság is belekerült az Európai Unió jövőjéről szóló tektonikus léptékű vitákba, amely vitában egyre inkább politikai szerepet vesz fel. Még az sem elképzelhetetlen, hogy mindezt az egyes tagok vagy raportőrök akarata ellenére teszi. Hogyan látod ezt a folyamatot?

P. P.: Erre én magam is felhívtam a figyelmet korábban: a Velencei Bizottságnak ügyelnie kell arra, hogy az eljárásai és a véleményei sokszor a korábbiakhoz képest lényegesen eltérő kontextusba helyeződnek. Természetesen én bíróként a testület érdemi munkájában nem veszek részt, hiszen az összeférhetetlen lenne, de a tiszteletbeli elnöki címem ettől függetlenül él. A ’90-es évek eleje óta veszek részt a testület munkájában, és úgy látom, közben ez a testület is átalakult. Eleinte a testület célja az új demokráciáknak szánt jó szándékú segítségnyújtás volt, de semmiképpen sem a felettük történő ítélkezés. Ezt váltotta fel egy olyan gyakorlat, amely az ítélkezés irányába tolódott el.

Ez azért is sajátos, mert eredetileg az egyes államok kérték fel a Bizottságot, hogy egy készülő tervezetről mondjon véleményt, vajon az megfelel-e az európai sztenderdeknek. Viszont az Európa Tanács Parlamenti Közösségének bizottságai egyre inkább hajlamosak saját hatáskörben ilyen vizsgálatokat kezdeményezni, ami messzemenőkig eltér a korábbi gyakorlattól. Így a Bizottság állásfoglalásai már inkább egyfajta ítéletekként értelmeződnek a tagállamok fölött, ami egész más optikát ad a testület működésének. Arról nem is beszélve, hogy a testület véleményeit átveszi az Európai Unió, amely eredetileg teljesen más alapokon szerveződő közösség.

Én is azt gondolom ugyanakkor, hogy a raportőrök valóban kellő empátiával végzik a munkájukat. Hiszen egy adott ország jogszabályi környezetét megérteni rendkívül nehéz: nemcsak nyelvismeretre van szükség, hanem érteni kell az adott ország társadalmi jellemzőit, történelmét is. Ennek ellenére, mire a Bizottság ülése elé kerül egy jelentés, azok határozottan politikai súlyú dokumentumokká válnak, ami korábban egyáltalán nem volt jellemző. Ez azért van, mert bár egy jelentéstervezet megalkotását hosszas párbeszéd előzi meg, a tervezet végső szövegének sorsa a Velencei Bizottság illetékes szakbizottságában dől el.

O. B.: Vajon a mai nemzetközi szervezetek és az európai jogi kultúra fel vannak-e készülve egy esetleges paradigmaváltásra? Az teljesen egyértelmű, hogy az elmúlt évtizedekben a nyugati világ nagyjából egy irányvonalat követett. S ez igaz attól teljesen függetlenül, hogy ezt az irányvonalat minek nevezzük vagy hogyan értékeljük. Utalnak viszont arra jelek, hogy ennek a paradigmának egyfajta antitézise kezd megfogalmazódni. Persze lehet, hogy ez az antitézis korán elhal, az is lehet, hogy meg fog erősödni, vagy a két irány akár egyfajta szintézisre is juthat. Az azonban biztos, hogy most először vált realitássá bármilyen paradigmaváltás . Erre a folyamatra általában az alkotmányjogi gondolkodásnak, de konkrétabban az alkotmányjogi logikával működő nemzetközi szervezeteknek is tudniuk kell reagálni, különben az „ancien régime" képviselőiként teljesen elveszíthetik legitimitásukat. Szerinted ezek az intézmények képesek erre, megvan a távlatos gondolkodás képessége az európai jogászságban?

P. P.: Nagy kihívás lesz, ha erre szükség lesz, mivel a második világháború utáni jogi fejlődés egyik unikuma volt a nemzetközi bíróságok megjelenése, hiszen ilyenfajta bíróságok mindig szerepeltek a nagy európai békeutópiákban. Korábban is voltak hasonló kísérletek, de ilyen kezdeményezés először Luxemburgban, majd Strasbourgban valósult meg. Ennek a két bíróságnak úttörő szerepe volt a nemzetközi együttműködés kialakításában.

Azzal szerintem magánemberként minden bíró tisztában van, hogy az általam korábban említett válságegyüttes milyen hatással van az európai együttműködésre, annak ellenére, hogy nem ismerjük a válság politikai kimenetelét. Éppen most jelent meg a strasbourgi Nagykamara Olaszországot elmarasztaló ítélete, amelyhez a portugál bíró ötvenoldalas, könyvméretű különvéleményt csatolt. A bíró ebben a különvéleményben nyíltan taglalja azt a problémát, hogy a nemzetközi jogban kidolgozott értékrendszert meg kell-e és meg lehet-e őrizni.

O. B.: Mi a különvélemény konklúziója?

P. P.: Alapvetően az, hogy meg kell őrizni a jelenlegi nemzetközi rendszert, és a kérdésben megfogalmazott kritikák sokszor nem elég megalapozottak. De azt gondolom, éppen ezért érdemes beszélni Strasbourgról, hogy ne csak az egyébként akár jogos kritikák jelenjenek meg a közbeszédben. Azt egyébként nehezen tudom elképzelni, hogy ezek a nemzetközi bíróságok a politikai változásban úttörő szerepet játszanak. Ez nem életszerű.

Egyébként szerintem a szuverenitás és a föderalizmus vitája valóban nem feloldhatatlan, erre utal különvéleményében a portugál kolléga is. Magam is írtam már esetleges megoldásként a többszintű alkotmányosság koncepciójáról mint megoldásról. Ez az elképzelés elfogadja azt a tényt, hogy létezik egy nemzetek feletti alkotmányossági szint, de egyben kiemelt hangsúlyt fektet a nemzeti alkotmányok védelmére is. Egyszerre lehet így megőrizni az európai együttműködés értékeit és a – számomra is kulcsfontosságú – nemzeti alkotmányok szuverenitását.

Sose adhatjuk meg önként magunkat.

De a szuverenitás mint érték mellett azt sem szabad elfelejteni, hogy a strasbourgi bíróság azért jött létre, hogy az Európára korábban jellemző rendszeres háborúskodás helyett legyen alternatíva. Ez is olyan érték, amelyet érdemes megőrizni.

vissza a teljes nézetre