Terítéken a jogállamiság uniós számonkérhetősége

2020-05-26 11:33:00
A jelenlegi jogi keretek között megkérdőjelezhető, hogy meddig terjednek az uniós jogállamisági vizsgálati lehetőségek. Egyre jobban eluralkodik azonban a gyakorlat, miszerint egyes uniós intézmények a jogállamiságra hivatkozással gyakorlatilag bármilyen tagállami intézkedés kapcsán felemelik a hangjukat. Az alapkérdés azonban egyszerű: a tagállami szuverenitás tiszteletben tartása, vagy az EU folyamatos hatáskörbővítő törekvései mellett tesszük-e le voksunkat?

Az Európai Parlament Állampolgári jogok, Bel- és Igazságügyi Bizottságában (LIBE) május 25-én ismét a lengyelországi jogállamiságot érintő vitára került sor. Az ülés keretei között megtárgyalták azt a köztes jelentéstervezetet is, amelyet a szakbizottság a Lengyelország ellen folyó 7. cikk szerinti eljárással kapcsolatban kíván elfogadni a következő hetekben, és amellyel a szakbizottság az Európai Unió Tanácsát (a Tanács) kívánja immár sokadik alkalommal cselekvésre bírni.  

A jogállamiság uniós szintű kikényszerítésének témája évek óta aktívan foglalkoztatja az uniós intézményeket és a tagállamokat. Fontos ugyanakkor kiemelni, hogy a jogállamiság mint alapérték egyöntetű elfogadásán túl jelentősek a törésvonalak, amit az elmúlt évek jogállamisági eljárásokkal kapcsolatos vitái hűen tükröznek.

2014 óta intenzív viták bontakoztak ki a tagállamok és az intézmények, illetve maguk az uniós intézmények között azzal kapcsolatban is, hogy milyen alapon, eljárásban és módon lehet a jogállamiságot mint uniós alapértéket számonkérni az egyes tagállamokon. 

Megkérdőjelezik a 7. cikk szerinti eljárás hatékonyságát 

Az uniós jogi alapot tekintve az Európai Unióról szóló Szerződés (EUSZ) 2. cikke felsorolja az Unió alapvető értékekeit (ilyen a jogállamiság), illetve a 7. cikkben szabályozza azokat az eljárásokat, amelyeket az alapértékeket veszélyeztető helyzetek esetében lehet bevetni.

Az eljárások alapvetően politikai jellegűek,

az uniós intézmények és a tagállamok bevonásával zajlanak, illetve a rendelkezések meghatározzák, hogy mely intézménynek milyen szerepe van az eljárásban. 

Az elmúlt évek tanulságai alapján mind az Európai Parlament, mind az Európai Bizottság – akik kezdeményezhetik az eljárások megindítását - sérelmezi, hogy a 7. cikk szerinti eljárás nem bizonyul elég hatékonynak, hiszen

a tagállamokat tömörítő Tanács nem különösebben lelkes a folyamatban lévő eljárások továbbvitelével kapcsolatban.  

Ezen intézmények ezért aktívak abban, hogy újabb és újabb, kiegészítő jogállamisági eljárásokkal és vizsgálati mechanizmusokkal hozakodjanak elő mind a megelőzés, illetve szankcionálás céljával annak érdekében, hogy hatékonyabb uniós jogállamisági vizsgálati rendszert hozzanak létre.

Lehet-e új mechanizmusokat bevezetni?

Az Európai Bizottság a megelőzés fontosságát hangsúlyozva elsőként egy 2014-ben közleményben fejtette ki egy új mechanizmus („Jogállamisági Keret”) felállításának részleteit, amelyet egy többlépcsős eljárásnak szánt a 7. cikk szerinti eljárás megelőzésére.  Az Európai Parlament célja 2016 óta e mellett az, hogy egy egységes, intézményeken átívelő, ciklikus jogállamisági eljárás kerüljön bevezetésre, amelyben az Európai Parlament maga is kiemelt szerephez jutna. Az új Európai Bizottság pedig 2019. nyarán jelentette be, hogy 2020-tól éves jogállamisági jelentéseket fog közzétenni, amelyben országspecifikus értékeléseket ad az egyes tagállamokról. 

A Bizottság és e mechanizmusok támogatói úgy érvelnek, hogy „a Szerződések őreként” az hatáskörrel rendelkezik arra, hogy a 2. cikkben foglalt alapértékeknek való megfelelést vizsgálja, és az ilyen mechanizmusok egyfajta eszközei a Bizottság ezen jogosítványainak. 

Ugyanakkor akadnak olyan hangok, amelyek szerint az ilyen jellegű kísérletek szembemennek az Szerződések szövegével, amelyek csak a 7. cikk szerinti eljárásról rendelkeznek a jogállamiság vonatkozásában.  A Tanács Jogi Szolgálata például egy 2014-es véleményében kifejtette a Bizottság új mechanizmusával kapcsolatban, hogy megítélése szerint „a Szerződésekben nincs jogi alapja annak, hogy az intézmények a 7. cikken túli, újabb felülvizsgálati mechanizmusokat hozzanak létre a jogállamiság tiszteletben tartására”. 

Egy objektív és egyenlő mérce igénye

Ezen túl központi kérdéssé vált az is, hogy hogyan lehet objektív és mindenkit egyenlő mércével mérő, és az egyes tagállamok alkotmányos hagyományait tiszteletben tartó eljárást kialakítani.

Hibás összehasonlítások és mércék alkalmazása révén az eljárások könnyen átpolitizálódhatnak, illetve egy ilyen jellegű „vizsgálódás” a kölcsönös bizalom aláásásához is vezethet.

A Bizottság az új éves jelentés kapcsán úgy nyilatkozott, hogy egy olyan metodológiát akar kialakítani, ami objektív alapokon áll, és a tagállamokat egyenlően vizsgálja. 

Kétségtelen ugyanakkor, hogy egy ilyen jellegű vizsgálat kialakítása nagy kihívást jelent, hiszen különböző eltérő alkotmányos hagyományokkal rendelkező tagállamok esetében nehéz egyenlő és objektív mércét kialakítani, illetve összehasonlításokat tenni, ráadásul a különböző lehetséges mutatók jellege és súlya is változhat, nem beszélve az egyes területeket jellemző specialitásokat. Ráadásul, mennyiségi szempontból is óriási horderejű munka minden tagállami berendezkedés, intézményi, illetve jogszabályi rendszer alapos vizsgálatát elvégezni. 

Két ellentétes érvelés, két ellentétes felfogás

A tartalmi kérdéseken túl az egyik legfontosabb vitát az jelenti, hogy az uniós intézmények milyen körben hivatkozhatnak a jogállamiság alapértékére. A fentiekben már idézett,

a Tanács Jogi Szolgálatának véleménye szerint a jogállamiság mint uniós alapérték csak azon területeken érvényesülhet, ahol az Unió hatáskörrel rendelkezik,

tehát az uniós intézmények a tagállami hatáskörbe tartozó területeken nem folytathatnak jogállamisági vizsgálódást. Ezen érvelés logikája szerint igen paradox helyzet jöhet létre, ha az Európai Bizottságnak „a Szerződések őreként” olyan területen kell eljárnia, ahol valójában nincs is szó uniós hatáskörről, tehát maga a Bizottság is a Szerződések ellenében jár el. 

Ezzel szemben jelentős teret nyert az az elképzelés utóbbi években, hogy az alapértékek egyfajta „uniós alkotmányos magként” számonkérhetők a tagállamokon akkor is, ha nem uniós jogot hajtanak végre. Az utóbbi, kiterjesztő értelmezés hívei szerint így szinte bármely tagállami lépés és intézkedés esetében felemelhetik a hangjukat az uniós intézmények, ha úgy ítélik meg, hogy a 2. cikkben foglalt valamely érték sérelmet szenved el. 

Így az újabb és újabb mechanizmusok létrehozása is megindokolhatóvá válik a kiterjesztő értelmezést elfogadók számára, és nem véletlenül érzékelhető egyre szélesebb körben az, hogy a tagállami intézkedések esetében az uniós intézmények egyre gyakrabban fejezik ki a véleményüket vagy aggodalmukat. 

A két érvelés közötti különbözőség mögötti logika vélhetően nem más, mint ami az utóbbi években meghatározó módon van jelen az európai színtéren zajló vitákban: a tagállami kompetenciák tiszteletben tartása és az uniós hatáskörök szűk értelmezésének elfogadására való törekvés vagy egy, az uniós mozgásteret és fellépést egyre növelni akaró elképzelés igénye. 

Németh Olívia írása