Nemzeti hatásköröket vonhat el a Frontex-rendelettervezet

A javaslat eredete

2018. szeptember 12-én tartotta az Európai Parlament előtt szokásos évértékelő beszédét Jean-Claude Juncker, az Európai Bizottság elnöke. A „State of the European Union” (SOTEU) című felszólalás nagy figyelmet szentelt a migráció és a határrendészet jövőbeni kezelésének. Ennek megfelelően a Bizottság még aznap benyújtott egy, az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökségről (Frontex) szóló új rendelettervezetet. A tervezet 7. cikke szerint a külső határszakaszok igazgatása elsődlegesen továbbra is (hasonlóan a jelenleg hatályos szabályozáshoz) az érintett tagállamok hatáskörében marad. A javaslat elfogadása azonban sok ponton merész és hosszú távú változásokat hozna magával, lentebb ezeket a változásokat, valamint a kényesebb területekre vonatkozóan a Magyarország által képviselt állásponttal való összeegyeztethetőségüket tekintjük át.

10 000 fős Frontex

Az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség személyi állományának létszáma jelenleg 775 fő, ami a jóváhagyott tervek alapján 2020-ra 1015-re fog emelkedni. Ez a szám állandó vagy ideiglenes alkalmazású alkalmazottakból, valamint a Frontexhez a tagállamok által hosszú távra kirendelt nemzeti szakértőkből tevődik össze. A Frontex éves munkaprogramjában meghatározott műveletek végrehajtásához szükséges emberállományt pedig a tagállamok önként bocsátják az ügynökség rendelkezésére évenkénti megállapodások alapján. Továbbá válsághelyzet esetén az Ügynökség egy 1500 fős, szintén tagállami felajánlás alapján felállított (jelenleg még a gyakorlatban ki nem próbált) gyorsreagálású tartalékállományt tud a válság sújtotta területekre küldeni.

Az új rendelet ezt a rendszert alapjaiban változtatná meg. Megszüntetné a tartalékállományt, és a helyére egy – az összes Frontex művelet végrehajtására alkalmazandó – 10 000 fős bevetési egységet állítana. A 10 000 főt a Frontex 3 kategóriában foglalkoztatná: (I) a Frontex saját állománya, (II) a hosszú távon nemzeti szakértőként kötelezően kirendelt állomány, (III) illetve a rövid távon vendégtisztként kötelezően kihelyezett állomány. A saját állomány a tervek szerint 2020-ban 1500, míg 2027-ben 3000 főt, a nemzeti szakértők állománya szintén 3000 főt, a vendégtisztek állománya pedig 2020-ban 7000, 2027-ben pedig 4000 főt tenne ki. Magyarországnak 2020-ban 65 nemzeti szakértőt és 303 vendégtisztet, míg 2027-ben 130 szakértőt és 173 vendégtisztet kellene a szervezet rendelkezésére bocsátania. Fontos azonban megjegyezni, hogy ezeket a számokat nem meghatározott képlet, hanem a korábban említett gyorsreagálású egység önkéntes felajánlásainak alapján számították ki, így megfelelő korrekciók nélkül az egyes tagállamokra jutó terhelés aránytalan lehet. A tagállamoktól a Frontexhez kötelezően kiküldendő személyzet pótlására egy ún. támogatási rendszert irányoz elő a tervezet, ami lehetővé tenné a tagállamok számára új határrendész-állomány felvételét és kiképzését.

A javaslat tehát 2027-re a Frontex számára egy 3000 fős saját állományt biztosítana, akik felett az ügynökség gyakorolná a munkáltatói jogokat és az irányítást, valamint akik a Frontex által szervezett közös műveletekben érdemi végrehajtói és intézkedési jogkörrel rendelkeznének (beleértve a fegyverhasználatot is). Ki kell emelnünk tehát, hogy az így létrejövő szervezet tekinthető egy uniós rendészeti állománynak, amely tervezett létrehozása egyértelműen komoly politikai és elvi kérdéseket vethet fel minden tagállam esetében.

A Frontex jogkörei és az állomány képzése

A Frontex személyzete műveletei során jelenleg nagyon korlátozott intézkedési jogkörrel rendelkezik. A saját állománya csak koordinációs feladatokat láthat el, míg a tagállami szakértők, vendégtisztek mozgástere nagyban függ az egységet fogadó állam jogától. A csapatok tagjai csak a fogadó tagállam vonatkozó szerveinek utasítására és sokszor csak jelenlétükben végezhetik feladataikat, gyakorolhatják hatásköreiket. A fogadó állam azonban dönthet úgy, hogy felhatalmazza a csapatok tagjait arra, hogy járjanak el a nevében. Az egységek a saját nemzeti egyenruhájukat hordják, és a küldő állam vonatkozó szabályai szerint jogosultak fegyvert viselni. Amennyiben azonban valamely fegyver viselése tiltott a fogadó állam egységei számára, úgy az előírhatja, hogy a Frontex emberei sem rendelkezhetnek vele.

Bármiféle erőszak alkalmazásához a fogadó és a küldő tagállam hozzájárulása is kell, kivéve az önvédelmet és a jogos védelmi helyzetet, ilyenkor a fogadó tagállamban meghatározott mértékig szabad kezet kapnak az egységek. A tagállam területére való beléptetést csak a fogadó állam határőrei végezhetik, kivéve, ha erre külön felhatalmazást kap a Frontex személyzete. Az egységek tagjaira a küldő tagállam fegyelmi szabályai vonatkoznak, és szükség esetén fegyelmi intézkedést is a küldő tagállam hoz.

A javaslat szerint a közös műveletek, gyorsreagálású bevetések során a Frontex-állomány koordinációs joga kibővülne intézkedésivé, és a vendégtiszteken kívül mindenkinek a Frontex egyenruháját kellene viselnie. A saját állomány fegyverzetét a Frontex, míg a nemzeti szakértőkét és vendégtisztekét a küldő állam határozná meg. A Frontex-állomány tekintetében az Ügynökség engedélye, míg az egyéb csapattagok esetében a küldő és a fogadó állam engedélye, valamint a fogadó tagállam határőreinek jelenléte és nemzeti jogával való összeegyeztethetősége lenne szükséges az erőszak alkalmazásához. A saját állomány tagjaira az uniós fegyelmi szabályok vonatkoznának, illetve képzésükre is egy, a Frontex által készített program alapján kerülne sor a kiválasztott tagállami akadémiákon.

A schengeni vívmányok monitoringja

Jelenleg két külön értékelési mechanizmus garantálja a schengeni rendszer akadálytalan működését. Az egyikben a tagállamok és a Bizottság közösen értékelik a schengeni vívmányokkal járó valamennyi feladat elvégzésének hatékonyságát, míg a másikban a Frontex határellenőrzési szempontból vizsgálja meg egy-egy tagállam technikai és személyi felkészültségét. A Bizottság folyamatos információcserét javasol e két rendszer között annak érdekében, hogy a feladatok végrehajtásának ellenőrzése és értékelése gördülékenyebben menjen.

Válságkezelés

Válsághelyzetek esetén a már korábban említett 1500 fős gyorsreagálású egységeket, illetve amennyiben ez nem elegendő, a Frontex igazgatójának kérésére a tagállamok által kiállított egységeket vetik be a jelenleg hatályos (a mai napig azonban a gyakorlatban nem tesztelt) szabályozás szerint. Az ilyen kategóriájú intervenciókra vagy az érintett tagállam kérése, vagy – ha a külső határok ellenőrzésének hatékonysága olyan mértékben sérül, hogy az a schengeni térség akadálytalan működését veszélyezteti –, a Tanácsnak a Bizottság javaslatára hozott határozata alapján kerülhet sor. Utóbbi esetben a Tanács meghatározza az Ügynökség által végrehajtandó intézkedéseket, és felszólítja az érintett tagállamot az együttműködésre. Amennyiben a tagállam nem működik együtt, úgy legvégső esetben a Bizottság javaslatot tehet a Tanács számára, hogy az állítsa vissza a schengeni övezeten belüli határellenőrzést (6 hónapra, ez háromszor meghosszabbítható).

A szeptember 12-én benyújtott rendelettervezet ezt annyiban változtatná meg, hogy egy harmadik jogalapot teremtene a fenti intézkedéseknek. Bevezetné az eddig háromfokú veszélyeztetettségi skála negyedik, ún. „kritikus” szintjét az olyan esetekre, amikor a határoknál bekövetkező esemény (például: a migrációhoz kapcsolódó szervezett bűnözés elburjánzása) akkora hatással bír, hogy az az egész schengeni térség működését veszélyezteti. Ebben az esetben a Frontex (a Bizottság értesítése mellett) javaslatokat tehetne a helyzet kezelésére, és abban az esetben, ha ezeket az érintett tagállam nem hajtja végre, akkor a Bizottság határozhatna az ügynökség további teendőiről, és a Tanács csak akkor kapna döntési jogkört, ha a Bizottság javaslata alapján a határellenőrzés visszaállításáról döntene, mert az érintett tagállam nem működött együtt az Ügynökséggel.

A Frontex és a tagállamok viszonya harmadik országokhoz

A Frontex harmadik országokban csak azok valamely tagállammal közös határszakaszain koordinálhat műveleteket. Ezen változtatna a tervezett rendelet azzal, hogy megszüntetné az Ügynökséget érintő földrajzi korlátozásokat. A magyar álláspont a kérdésben az, hogy a Frontex kompetenciáinak ilyen irányú kiterjesztése egybevág azon irányú tervekkel, hogy az EU-n kívüli országokban „hotspotok” jöjjenek létre a menedékkérelmek elbírálására, valamint segíthet a migráció tranzitországokban történő megállításában.

Megjegyzendő ugyanakkor, hogy a javaslat emellett több feltételt is meghatároz a tagállamok felé a határigazgatási tárgyú nemzetközi szerződésekkel kapcsolatban, ami által a Bizottság jogosulttá válhat a tagállamok két- vagy többoldalú megállapodásainak vizsgálatára.

Ellenőrzött központok

Végül jelentősebb változást hozna a jelenlegi szabályozáshoz képest, hogy a Bizottság javaslatában kezdeményezte úgynevezett ellenőrző központok létrehozását. Ezeket a tagállamok önkéntes vállalásai alapján határaikon belül állítanák fel. A kompetens uniós ügynökségek és más uniós országok pedig segítenék a fogadó tagállamot, hogy gyorsabban tudja lefolytatni azon eljárásait, amelyek alapján megállapítja, ki jogosult menedékkérelemre. Továbbá segédkeznének a szükséges biztonsági intézkedések meghozatalában és a visszatoloncolási intézkedések végrehajtásában is. A Frontex fő feladata az ellenőrző központokban a szükséges technikai és személyzeti eszközök biztosítása lenne.

A tervezet magyar szemmel

A Frontex megerősítését alapvetően Magyarország is többször szorgalmazta a 2015-ben kezdődött migrációs válság eszkalálódása óta. A Bizottság ilyen irányú tervei ilyen szempontból örvendetesek. A részleteket vizsgálva azonban feltűnnek olyan elemek a javaslatban, amelyek csökkentik a javaslat vonzerejét. A korábbi magyar és a mostani Bizottsági javaslat közötti legnagyobb különbség talán az, hogy a magyar javaslat eredileg az ügynökég működését a tagállami állam- és kormányfőket tömörítő Európai Tanács tájékoztatásával és iránymutatása mellett látja képzelte el, míg a bizottság lényegében saját felügyelete alá vonná a megerősített Frontexet. További fontos különbség, hogy Magyarország a Frontex megerősítését a tagállami határrendészeti kapacitások megerősítésével párhuzamosan, és nem pedig annak rovására képzelte el. Hiszen a tagállami kapacitások leépülése azt jelentené, hogy az egyes tagállamok egyre kevésbé lennének képesek felügyelni, kik léphetnek be területükre, a Bizottság javaslatában erről elsősorban a épp a Bizottság alá tartozó Frontex döntene. Éppen ezért a Frontex további – tagállami hatáskörök elsorvadását feltételező – hatáskörbővítése a legkevésbé sem támogatható magyar szemmel.

A Bizottság javaslata és a korábbi magyar előterjesztések közötti lényeges különbség még, hogy bár mindkét elképzelés tartalmazza a menedékkérő központok koncepcióját, a Bizottság elképzelése értelmében ezeket az EU-n belül, míg a magyar álláspont szerint ezeket az Unió területén kívül kellene felállítani. Utóbbi azért fontos kitétel, mert az EU-n kívüli központok tudják garantálni azt, hogy csak olyan személyek léphessenek az EU területére, amelyet a Frontex vagy a tagállami illetékes szervek már érdemben átvizsgáltak és valóban szükségesnek ítélték a menekültstátusz megítélését.

Összegzés

A Frontex megújítását célzó bizottsági javaslat szükséges és időszerű, már-már megkésett reakció arra a menekültválságra, amely Európát 3 éve sújtja. Azonban ha a részletek szintjén megvizsgáljuk a javaslatot, könnyen tetten érhetjük a brüsszeli döntéshozók logikáját. A Bizottság ugyanis arra használná a megerősített Frontexet és a menekültválságot, hogy saját hatásköreit növelve csökkentse a tagállamok ráhatását arra, ki léphessen az Európai Unió területére. Kérdés, hogy érdemes-e ennek eldöntését azokra bízni, akik eddig támogatták az ellenőrizetlen bevándorlást.