„Az EU-n belüli beruházásvédelmi egyezmények a belső piac értelmét kérdőjelezik meg” – beszélgetés Markus Krajewski professzorral, a transznacionális gazdasági jog nemzetközileg elismert szakértőjével

Sándor Lénárd: Örömmel üdvözlöm Markus Krajewski professzor urat, aki a transznacionális gazdasági jog nemzetközileg elismert szakértője és a Nürnberg-Erlangen Egyetem Közjogi és Nemzetközi Jogi Tanszékének vezetője. Professzor úr, Ön a kezdeményezője és a vezetője is az „emberi jogok mint a transznacionális gazdasági jog mércéje” elnevezésű, már a címe alapján is izgalmasnak ígérkező projektnek. Úgy gondolom, hogy a kutatási program témaválasztása rendkívül időszerű, hiszen globalizált és digitalizált világban élünk, ahol az olyan nem állami szereplőknek, mint például a transznacionális vállalatoknak, legalább akkora hatása van az emberi jogok érvényesülésére, mint az államoknak. Ki tudná fejteni ennek az egyedülálló kutatásnak a hátterét és fő célját?

Markus Krajewski: Nos, a kutatómunka kiindulópontját az jelenti, hogy a transznacionális gazdasági jog számos területe negatívan befolyásolja az államokat terhelő emberi jogi kötelezettségek teljesítését. A transznacionális gazdasági jog rendkívül kiterjedt terület, átfogja az államközi kereskedelmi jogot, a beruházások nemzetközi jogi védelmét, az olyan nemzetközi pénzügyi intézmények jogát, mint a Világbank vagy a Nemzetközi Valutaalap, illetve ezek mellett a nemzetközi üzleti jog egy szeletét is. Ugyanakkor nemcsak államok a transznacionális jog alkalmazásával, hanem a transznacionális vállalatok saját maguk is közvetlenül hátrányosan befolyásolhatják az emberi jogok érvényesülését. Túlnyomórészt a gazdasági és szociális jogként elismert olyan emberi jogokat vizsgálunk, mint az egészséghez fűződő jog, az ivóvízhez és élelmiszerhez való jog, a termőföldhöz való jog, valamint a biztonságos munkakörülményekhez és a kollektív munkaügyi tárgyaláshoz fűződő jog. Ezeket az emberi jogokat, valamint a hozzájuk tartozó állami kötelezettségeket úgy törekszünk értelmezni, mint amelyek a transznacionális gazdasági jog mércéjeként szolgálnak. Az elmúlt évek során a transznacionális üzleti tevékenységekkel összefüggésben olyan kérdéseket vizsgáltunk, mint: hogyan szabályozható ez a tevékenység, hogyan lehet „emberi jogi gondossági kötelezettséget” előírni az ilyen tevékenységet végző szervezeteknek, illetve hogyan vonhatók felelősségre abban az esetben, ha emberi jogi jogsértések elkövetésében közreműködtek vagy ilyen jogsértésekhez közvetlenül hozzájárultak azokban az országokban, ahol a tevékenységeiket folytatják.

S. L.: Ez a kutatás valóban egy olyan új megközelítést alkalmaz, amely a nemzetközi jog történetében példa nélküli. Világos jogi igazolását nyújthatja annak, hogy a piacokba vetett vak hit, ami a 20. század végének gazdaságpolitikai felfogását meghatározta, elhibázott volt. Harminc évvel ezelőtt ugyanis a neoliberalizmus és az úgynevezett „washingtoni konszenzus” arra bátorította az államokat, és egyidejűleg azt várta el tőlük világszerte, hogy a gazdaságuk megnyitása érdekében „liberalizáljanak, dereguláljanak és privatizáljanak”. Az államok ebben a szellemben csatlakoztak Bill Clinton egykori amerikai elnök szavaival élve a „globalizáció vonatához”, és ennek jegyében úgy kötöttek beruházásvédelmi egyezményeket, hogy közben nem mérték fel az azokkal együtt járó költségeket és következményeket. Meg tudná egy kicsit jobban világítani, hogy működnek ezek a beruházásvédelmi szerződések, és miért is jelentenek veszélyt a nemzetközi elismerést nyert emberi jogokra?

M. K.:

Ezeket az egyezményeket még a „washingtoni konszenzus” előtt dolgozták ki, de ahogyan helyesen rámutatott, igazából az 1980-as és 1990-es években terjedtek el. Nemzetközi jogi szempontból ezeknek a szerződéseknek igen sajátos működési mechanizmusuk van. Miközben ugyanis államok közötti szerződések, valójában nem államoknak, hanem egyéneknek biztosítanak mind eljárási, mind pedig anyagi jogi jogosítványokat, méghozzá a legtöbb esetben olyan transznacionális vállalatoknak, amelyek egy másik országban beruháznak. Engedje meg, hogy ezt egy példán keresztül is bemutassam.

Ha Magyarországra érkezik egy amerikai, német vagy kínai beruházó, és Magyarország egy ilyen szerződést kötött az Egyesült Államokkal, Németországgal vagy Kínával, akkor ez a beruházó közvetlenül egy választottbírósági bizottsághoz fordulhat, ha úgy véli, hogy a magyar állam a hátrányos különbségtétellel sújtotta, illetve nem bánt vele „tisztességesen vagy méltányosan”. Ez a választottbírósági testület bírálja el ezek után, hogy vajon a magyar állam intézkedései valóban megsértették-e a beruházásvédelmi egyezményekben előírtakat. Ha pedig ez a bizottság egyezménysértést állapít meg, akkor a beruházó javára olyan kártérítést ítél meg, amely sok esetben milliónyi vagy akár milliárdnyi amerikai dollárra rúg.

S. L.: A példájánál maradva: úgy tűnik, hogy ez a mechanizmus – kicsit az alkotmánybíróságokhoz vagy alkotmányos kontrollt ellátó szervekhez hasonlóan – képes befolyásolni az állami szuverenitásából fakadó szabályalkotás mozgásterét.

M. K.: Nos, éppen ez vele a probléma. Egy ilyen ítélet vagy akár már az ítélet lehetőségéből fakadó fenyegetettség, illetve ezzel összefüggésben az az érv, hogy bizonyos kormányzati közpolitikák sérthetik a beruházásvédelmi szerződéseket, úgynevezett „szabályozást dermesztő hatást” váltanak ki. Ennek pedig az az eredménye, hogy az államok elzárkóznak bizonyos közpolitikai intézkedések elfogadása vagy végrehajtása elől.

Ez egyúttal azt is jelenti, hogy csorbul ezen államok szabályozási autonómiája és függetlensége.

S. L.: Említette, hogy több mint 3000 beruházásvédelmi szerződés van hatályban szerte a világon. Vagyis ez azt jelenti, hogy ezek az egyezmények a gazdasági globalizáció egyik fő motorjává és egyúttal tartópillérévé is váltak. Ilyen körülmények között lehet még reménykedni egy „emberarcú globalizáció elérésében”? Milyen reformlépések lennének szükségesek ezen a téren?

M. K.: Az államok, a társadalmi szervezetek, valamint a tudomány képviselői mind felismerték, hogy a beruházások védelmének nemzetközi jogi rendszere nem tisztességes, és ennek megfelelően átalakításra szorul. Ezt ma már senki nem kérdőjelezi meg. Ugyanakkor a kérdésben érdekelt különféle csoportok eltérő álláspontot foglalnak el abban a tekintetben, hogy hol, mikor és hogyan érdemes ezt végrehajtani. Az államok egy csoportja a társadalmi szervezetekkel és szakértőkkel karöltve azon az állásponton van, hogy a szabályok olyannyira rosszak, hogy meg sem lehet őket reformálni. Az egyetlen megoldás szerintük ennek megfelelően a szerződések megszüntetése annak érdekében, hogy a külföldi beruházók ne élvezhessenek több jogot és kiváltságot annál, mint ami a hazai beruházókat megilleti. Ugyanakkor számos állam nem szívesen fogadja el ezt az álláspontot, mert attól fél, hogy ez rossz jelzést küld a nemzetközi beruházói közösségnek. A második csoporthoz éppen ezért azok tartoznak, akik reformot, méghozzá radikális reformot követelnek. Ők a szabályrendszert alapvető jellemvonásaiban próbálják megváltoztatni egyes anyagi jogi sztenderdek kizárásával, vagy például a védelmi szintnek a hátrányos megkülönböztetésre történő redukálásával.

S. L.: Ez az a megközelítés, amelyet a nemrégiben az Egyesült Államok, Mexikó és Kanada között megkötött, és a NAFTA helyébe lépő beruházásvédelmi és szabadkereskedelmi szerződés (UCMCA) képvisel?

M. K.: Igen, az UMSCA esetében részben eltörölték azt a sajátos vitarendezési mechanizmust, amely lehetővé tette, hogy a beruházó vállalatok közvetlenül az államok ellen forduljanak. Kanada és az Egyesült Államok viszonylatában ez azt jelenti, hogy a kanadai vagy amerikai beruházók már nem folyamodhatnak ilyen vitarendezési mechanizmushoz, minthogy a vitarendezés a nemzetközi jog általános szabályaihoz hasonlóan e területen is az államok számára van fenntartva. Végül a harmadik csoportot a mérsékelt reformerek alkotják. Ők egyfelől azon az állásponton vannak, hogy a szerződésekben foglalt anyagi jogi szabályokat kell pontosítani az államok szabályozási autonómiájának megóvása érdekében, másfelől a vitarendezés választottbírósági karakterét szükséges csökkenteni. A mérsékelt reformerek táborát az Európai Unió vezeti. Ugyanakkor azt gondolom, hogy az Európai Unió túl nagy energiát fektet a vitarendezési mechanizmus, illetve az anyagi jogi sztenderdek megreformálásába, miközben nem szentel kellő figyelmet más, hasonlóan jelentős szempontoknak. Így például nem veszi figyelembe a beruházók kötelezettségeit, valamint az érdekeltek, így az érintett közösségek eljárási részvételi lehetőségét, illetve nem törekszik arra, hogy az anyagi jogi sztenderdeket leszűkítse a hátrányos megkülönböztetésre.

S. L.: Szóba hozta az Európai Uniót, amelyet érintően felmerül egy további dilemma is. A közép- és kelet európai országok még lényegében feltétel nélkül elfogadták a „washingtoni konszenzust”, és még a rendszerváltozást megelőzően elkezdtek csatlakozni a beruházásvédelmi szerződésekhez. Egy még 1992-ből származó, Csehszlovákiával kapcsolatos és a New York Times-ban megjelent cikk mindezt hűen illusztrálja: „a gazdaság átalakítását tekintve a Wall Street-brigád még soha sehol nem tett akkora jelentőségre szert, mint abban az országban”. Ugyanakkor az Európai Unió keleti irányú bővítésének eredményeként mintegy 200 nemzetközi beruházásvédelmi szerződés egyszer csak az Európai Unió tagországai közötti szerződéssé vált, és számos, Európai Unión belüli beruházásvédelmi jogvita alapja lett. Az Európai Unió Bíróságának a tavalyi év során meghozott döntése szerint a szerződések vitarendezési mechanizmusa sérti az uniós jogot. Magyarország miniszterelnöke pedig az elsők között adott felhatalmazást egy olyan többoldalú szerződés megkötésére, amely megszünteti az Európai Unión belüli beruházásvédelmi egyezményeket. Ön hogyan látja ezt a dilemmát, és mit gondol azokról az érvekről, amelyek szerint az Európai Unión belüli beruházásvédelmi szerződések tisztességtelen előnyhöz juttatják a tőkeexportáló országok beruházó vállalatait azon a belső piacon, ahol a hátrányos megkülönböztetés elméletileg tilos?

M. K.: Számomra ez nem dilemma. Ha hiszünk az európai belső piacban, és ha hiszünk abban, hogy nem szabad korlátozni a letelepedést, a szolgáltatások és a tőke szabad áramlását, akkor az Európai Unión belül nincsen helye beruházásvédelmi rendszernek. Miért is élvezzen egy német beruházó olyan többletjogokat Magyarországon, amilyeneket mondjuk Spanyolországban nem élvez? Ez teljes mértékben megkérdőjelezi a belső piac értelmét. Ön jól látja,

Eltorzítják a belső piacot, és itt a legfőbb ideje annak, hogy valamennyi európai ország közös megoldást találva megszüntesse ezeket az egyezményeket. Ugyanakkor a többletjogok és kiváltságok fenntartásában érdekelt üzleti érdekek nyomása miatt mégis nehezen elképzelhető, hogy sikerül megoldást találni.

S. L.: Vessünk egy gyors pillantást az „érem másik oldalára”. A Lisszaboni Szerződés hatályba lépése óta az Európai Uniónak egy még mindig kialakulóban lévő és a közös kereskedelempolitikához tartozó beruházásvédelmi politikája van. Ez bizonyára megnöveli Európa tárgyalási súlyát más országokkal szemben. Hogy látja, mit jelent ez a tőkeexportáló európai országok, mint például Németország, valamint a tőkeimportáló európai országok, mint például Magyarország számára? Ezen közös politika fényében reménykedhetünk-e a szabályozási autonómiánk visszaszerzésében?

M. K.: Nos, én egyelőre azt mondanám, hogy az „esküdtszék még tanácskozik”. Ugyan ismerjük az Európai Unió megközelítését, de még nincsenek olyan egyezmények, amelyek nyomán ezt a gyakorlatban is láthatnánk. Létezik ugyanis egy újfajta mechanizmus az Európai Unió és Kanada, valamint az Európai Unió és Szingapúr, illetve Vietnám közötti egyezményekben, de ezek az egyezmények még nem hatályosak. Vagyis meg kell várnunk, hogy kiderüljön, hogyan is működik majd ez az új megközelítés. Teljesen igaza van abban, hogy az Európai Unió hatáskörei kibővültek a beruházásvédelmi szerződések tárgyalásával és megkötésével. Ugyanakkor ez nem kizárólagos hatáskör, ugyanis a tagállamok is illetékesek maradtak. Ez pedig azt jelenti, hogy az Európai Unió által tárgyalt és megkötött újfajta beruházásvédelmi szerződéseket a tagállamoknak is ratifikálniuk kell. Sokszor azt halljuk, hogy az Európai Unió egyre több hatalmat kap, míg a tagállamok befolyása egyre inkább gyengül. Fontos kiemelni, hogy itt egy olyan területről van szó, ahol az Európai Uniónak szüksége van arra, hogy a tagállamok csatlakozzanak az erőfeszítéseihez. Az Európai Unió megközelítése pedig lényegét tekintve néhány nagyon érdekes újítást tartalmaz, különösen az anyagi jogi sztenderdek pontosítása és szűkítése terén. Ezenfelül az Európai Unió egy úgynevezett Beruházásvédelmi Bírósági Rendszer (Investment Court System) felállítását is javasolja. Ugyan ennek a bírósági rendszernek számos előnye van a jelenlegi választottbírósági testületekkel szemben, mégis sok kérdés maradt körülötte megválaszolatlan. Például, hogy miért fordulhat egy beruházó nemzetközi bírósághoz, míg egy hasonló helyzetben lévő magánszemély nem? Ha egy magyar állampolgár emberi jogait megsértik Kanadában, akkor nem viheti el ezt az ügyet nemzetközi bírósághoz, hiszen nem létezik olyan nemzetközi emberi jogi bíróság, amelyhez fordulhatna. Ugyanakkor, ha egy magyar beruházó jogait sértik meg, akkor neki jogában áll a Beruházásvédelmi Bírósághoz fordulni. Éppen ezért úgy gondolom, hogy ez egy olyan kérdés, amelyet a jövőben még újra kell gondolni.